期刊封面
论美国对月球协定及外空资源开发的政策演变(3)
阿根廷提出《月球协定》草案后,美国尼克松政府的态度积极。阿根廷仅就“人类共同继承财产”原则提出了建议,而正是美国于1972年向联合国和平利用外层空间委员会正式建议将该原则加入《月球协定》草案。②Marion Nash,“Contemporary Practice of the United States Relating to International Law,” in Glenn Reynolds and Robert Merges,eds.,Outer Space:Problems of Law and Policy,2nd ed.,Westview Press,1997,pp.111-112.在条约的磋商过程中,美国与其他国家的观点有不少分歧,集中在资源分配和利用的原则及管理机构方面。例如,“人类共同继承财产”原则要求“公平分享资源”意味着什么?其中是否应包括技术分享?美国认为发达国家的义务不应过多,应只限于不滥用外层空间并使其利用价值下降。发展中国家则强调发达国家应履行《外层空间条约》规定的与发展中国家分享外层空间技术的义务。美国等发达国家还十分关心积极进行外层空间资源开发的国家是否会从利益再分配中获得足够多的好处,负责管理资源开发的机构的结构将如何安排等问题。③Kim Alaine Rathman,“The‘Common Heritage’Principle and the of Outer Space,” ,Graduate Theological Union,USA,1996,p.85.另外,在管理月球资源开发的国际制度建立之前是否不得开发月球资源?一些发展中国家希望《月球协定》中明确写入在国际制度建立之前暂停开发月球资源的条文,但美国表示反对。《月球协定》最后使用了“一俟月球自然资源的开发即将可行时,建立指导此种开发的国际制度”的语言。④“关于各国在月球和其他天体上活动的协定”,第11条,联合国官网https:///zh/documents/treaty/files/A-RES-34-68.shtml,访问时间:2020年8月26日。但美国政府坚决否认这意味着要求在国际制度建立之前暂缓开发月球资源。⑤Kim Alaine Rathman,“The‘Common Heritage’Principle and the of Outer Space,” ,Graduate Theological Union,USA,1996,p.87.
经过磋商,1972年5月,联合国和平利用外层空间委员会的法律小组委员会达成了草案。1973年,又取得进一步共识。这些成果为《月球协定》奠定了基础。⑥参见Sylvia Maureen Williams,“International Law before and after the Moon Agreement,”International Relations,Nov.,1981,p.1185;联合国和平利用外层空间委员会3182(28)号决议,http:///pdf/gares/ARES_28_,访问时间:2020年8月26日。《月球协定》的最终文本同时照顾了发展中国家和发达国家的利益,实际上是妥协的产物。
《月球协定》第十一条对“人类共同继承财产”原则及相关国际制度做了如下具体规定:
“第一款规定,月球及其自然资源均为全人类的共同财产;
第三款规定,月球的表面和表面下层或其任何部分或其中的自然资源均不应成为任何国家、政府间或非政府国际组织、国家组织或非政府实体或任何自然人的财产。在月球表面和表面下层,包括与月球表面和表面下层相连接的构造物在内,安置人员、外空运载器、装备设施、站所和装置,不应视为对月球或其任何领域的表面和表面下层取得所有权;
第五款规定,本协定缔约各国承诺一俟月球自然资源的开发即将可行时,建立指导此种开发的国际制度,包括适当的程序在内;
第七款规定,关于需要建立的国际制度的主要宗旨应为:(1)有秩序地和安全地开发月球的自然资源;(2)对这些资源作合理的管理;(3)扩大使用这些资源的机会;(4)所有缔约国应公平分享这些资源所带来的好处,而且应对发展中国家的利益和需要,以及对那些直接或间接对探测月球作出贡献的国家所作的努力,给予特别的照顾。”①《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》,第11条,https:///zh/documents/treaty/files/A-RES-34-68.shtml,访问时间:2020年8月26日。
此外,第六条第二款规定,缔约各国进行科学研究时有权在月球上采集并移走矿物标本,也可使用适当数量的矿物以支援它们的任务。②同上,第6条。
上述条款只是规定了月球资源开发制度的总体原则,远不如《联合国海洋法公约》第十一部分以及1994年《执行<联合国海洋法公约>第11部分的协定》对国际海底开发制度的规定具体。③Glenn and Robert P.Merges,eds.,Outer Space:Problems of Law and Policy,2nd ed.,Westview Press,1997,p.113.因此,美国政府起初倾向于接受《月球协定》。
2.2 美国国内围绕《月球协定》展开的政治博弈
当美国政府与其他国家努力达成一致意见后,美国国内的相关利益集团则积极游说美国国会反对美国行政部门接受《月球协定》。L5协会雇佣华盛顿的律师兼专业游说人员李·拉提诺(Leigh Ratiner),并与美国太空协会(American Astronautical Society)、未来生活(Future Life)、航空工业协会(Aerospace Industries Association)等组织联合反对批准《月球协定》。拉提诺作为L5协会的积极成员对国会进行如何游说提供了建议,努力的重点放在说服参议院外交委员会反对《月球协定》。利益集团的反对意见主要有以下四个方面:④Charles Sheffield,“AAS against Lunar Agreement,” L5 News,https:///l5-news-aas-against-lunar-agreement/,访问时间:2020年8月26日。其一,《月球协定》用语模糊,缺乏准确定义,包含了有疑问的法律概念。例如,“全人类的利益”与“所有国家的利益”并不是同义词。其二,《月球协定》对“人类共同继承财产”原则的规定将对“自由市场制度”造成破坏,对外层空间资源开发造成阻碍。美国如果批准该条约,将使潜在的外层空间资源和技术投资者受到制约,不敢冒险将其资本置于一个可以决定利润分配的国际制度之下。其三,虽然美国代表曾对天体资源财产权进行过单方面的解释,但拟议中的外层空间资源开发制度仍与当时联合国正在制定的国际海底开发制度相似。这种制度将造成资源开发“事实上的暂停”(de facto moratorium),因为《月球协定》没有明确说明国际开发制度建立之前关于天体资源的使用权问题。其四,《月球协定》规定的资源分配方式将造成资源开发活动效率低下,“自由市场制度”才能使美国保持外层空间技术创新,并且第三世界国家分享空间技术的要求将对美国国家安全造成威胁。因此,美国立法者应致力于发展一种鼓励外层空间广泛商业活动的法律激励机制,而不是批准《月球协定》。⑤Kim Alaine Rathman,“The‘Common Heritage’Principle and the of Outer Space,” ,Graduate Theological Union,USA,1996,pp.90-96.
文章来源:《资源节约与环保》 网址: http://www.zyjyyhb.cn/qikandaodu/2021/0611/1533.html