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论美国对月球协定及外空资源开发的政策演变(7)
自从里根政府时期美国拒绝批准《月球协定》和《联合国海洋法公约》后,美国行政部门在涉及外空资源开发问题上的立场已经与70年代大为不同,更不用说美国国会和相关利益集团了。为了推动外空资源开发的趋势,美国政府近年来不断试探通过单边立法推进企业的积极性,并以此试探国际社会的反应。2014年,由一些学者草拟的《小行星法》提案被提交到美国众议院科学、空间和技术委员会,在经过审议后未获通过。但修改和改名后的提案在2015年再次提交国会,得到两院通过。④法案号为H.R.1508(the Space Resource Exploration and Utilization Act of 2015),参 见https:///sites/default/files/,访问时间:2020年8月26日。2015年11月25日,奥巴马总统签署《外空商业发射竞争法》(第114-90号美国公法),其中第四部分为《外空资源探索与利用法》。此后,这一部分编入《美国法典》第51编第五部分第513章。⑤Space Resource Commercial Exploration and Utilization,USC51,Chapter513.
《外空资源探索与利用法》对“外空资源”的定义是外层空间的非生命资源(包括水和矿物质)。这包括从月球、行星、小行星及任何其他天体上获取的资源,比2014年提案(只涉及小行星)涵盖的资源范围扩大了。植物或细菌等生物资源则不包括在“外空资源”范畴中,这是为了避免违反《外层空间条约》中规定的“避免污染”原则。法案的第三条赋予“美国公民”对其所开采的外空资源的所有权,确立私人实体在外空资源开发活动中的主导地位。⑥Ibid.其中“美国公民”的定义比国籍法中的定义宽泛,包括(1)拥有美国公民身份的自然人;(2)按照美国法律或州法律组成或存在的实体;(3)按照外国法律组成或存在的实体(前提是其控股权由前两类个人或实体所掌握)。定义之所以包括按照外国法律组成或存在的实体,是为了安抚国际社会的争议并吸引更多的外国技术和投资。法案只对私人实体的权利进行规定,并未规定政府能否进行开采,目的也是避免政府主张所有权时引起国际争议,但实际上私人与政府之间仍可以交易。法案规定通过适当的联邦机构,总统应推动美国公民对外空资源的商业探索和开发;在遵守美国国际义务的前提下,减少政府对开发外空资源的阻碍;并在政府的授权和持续监督下,促进美国公民参与空间资源商业探索和商业回收并免受有害干扰。⑦Ibid.美国政府还在摸索如何在各部门间分配监管外空资源开发的责任,但各大航天事业有关部门都将介入外空资源开发的监管问题。⑧王国语、陶阳子:“美国《2015外空资源探索与利用法》的分析及应对建议”,《中国航天》,2015年第12期,第23页。
美国等国①与美国相似,卢森堡于2017年7月通过了《探索与利用空间资源法》,成为全球第二个为开发外空资源制定全面法律框架的国家。的国内立法是对《外层空间条约》第二条“不得据为己有原则”的单方面解释。美国的行为引起了一系列国际反应。
一方面,从2014年美国相关法案起草、论证时就已经引起了国际社会和空间法学界的讨论和质疑。一些国际知名法律专家对其可能冲击现行国际空间法律秩序表示不安。在2016年4月召开的第55届联合国外层空间委员会法律小组委员会会议上,俄罗斯、墨西哥和智利等国家对美国的立法表示了质疑和批评。由于“不得据为己有”原则的适用主体和适用对象仍存在争议,联合国外层空间委员会并没有得出美国的做法违反国际法的结论。国际空间法学会在2015年12月也就美国的立法行为发表了意见,指出利用外空资源是被允许的。美国的立法并未违反《外层空间条约》关于国家不得对外层空间提出主权的原则。美国的立法可能是一种对外层空间条约的解释,但其他国家是否以及在多大程度上认同这种解释,还有待观察。②Position Paper on Space Resource Mining,International Institute of Space Law,http:///wp-content/uploads/2015/12/,访问时间:2020年8月26日。在美国立法行为的刺激下,国际宇航科学院(International Academy of Astronautics)发布了《外空矿物资源:挑战与机遇的全球评估》报告,这是国际宇航界首次组织不同国家和不同背景的专家从不同视角就外空矿物资源进行的全方位研究,探讨了外空矿物资源开发的可行性、时间表和路线图。③参见[美]阿尔瑟·M.杜勒著,张振军主编:《外空矿物资源:挑战与机遇的全球评估》,中国宇航出版社,2017年版。
另一方面,美国的行为使得外空资源开发也逐步成为联合国框架下空间外交和空间法关注的热点问题。2014年12月,海牙全球正义研究所(The Hague Institute for Global Justice)等机构发起并成立了海牙外空资源治理工作组(The Hague Space Resources Governance Working Group)。④“A/AC.105/C.2/2018/CRP.18-The Hague Space Resources Governance Working Group,” UNOOSA,http:///res/oosadoc/data/documents/2018/aac_105c_crp/aac_105c_crp_18_0_html/AC105_C2_2018_,访问时间:2020年8月26日。
文章来源:《资源节约与环保》 网址: http://www.zyjyyhb.cn/qikandaodu/2021/0611/1533.html